Redegørelse om
den retlige vurdering af ministres udtalelser og administrative beslutninger.
I denne redegørelse vurderes hvorledes man skal bedømme udtalelser fra en minister overfor parlamentet, herunder især på hvilket grundlag sådanne udtalelser skal vurderes. Redegørelsens konkrete baggrund er drøftelserne i Lagtinget vedrørende den manglende gennemførelse af lagtingslov om lønreguleringsfond, kundgjort 23.5.1997, og især dennes § 4, der bestemmer, at et rådgivende udvalg skulle nedsættes, hvilket dog ikke skete. Problemstillingen er herefter, på hvilket grundlag en ministers (lagmandens) udtalelser herom skal bedømmes. I tillæg hertil redegøres der for, på hvilket grundlag en ministers administrative beslutninger kan vurderes. Baggrunden for behandlingen af disse spørgsmål er den beslutning vedrørende en bedømmelse af sagsforløbet, der er truffet i Lagtingets landsstyresagsudvalg.
Redegørelsen er baseret på dansk ret. Dens formål er at angive, hvorledes de nævnte problemstillinger ville blive bedømt efter de regler, der gælder i Danmark. Udgangspunktet er således at de offentretlige forhold på Færøerne er sammenlignelige med de danske.
1. Ministres stilling.
Som udgangspunkt indtager ministre en dobbeltposition. De er både den politisk ansvarlige for det område, som der er blevet tildelt, og øverste administrative chef for det pågældende forvaltningsområde, medmindre denne sidstnævnte kompetence ved særlig lovhjemmel på et bestemt forvaltningsområde, medmindre denne sidstnævnte kompetence ved særlig lovhjemmel på et bestemt område er afskåret (f.eks. klagenævn, der ikke kan gives tjenestebefalinger). På dette grundlag er det ministerens ansvar, at der bliver givet korrekte oplysninger om forholdene på det pågældende område og at der bliver forvaltet i overensstemmelse med den fastsatte lovgivning. Selv på de ovenfor nævnte områder, hvor den administrative kompetence er begrænset, har ministeren undersøgelsespligt, hvis forholdene giver anledning hertil.
På denne baggrund har en minister som udgangspunkt både et politisk og juridisk ansvar. Det politiske ansvar aktualiseres i Folketinget og kan have forskellige former; ultimativt som et mistillidsvotum til ministeren. Der er ikke nogen nærmere regulering af, hvornår det politiske ansvar kan gøres gældende, bortset fra at mistillidsvota kan kun fremsættes under visse bestemte møder i Folketinget, jfr. dettes forretningsorden § 24. Dette ansvar er i sagens natur et politisk spørgsmål, jfr. Henrik Zahle: Dansk forfatningsret 2 (København 1996) s. 241, der iøvrigt anfører, at betegnelsen ansvar af denne grund er lidt misvisende.
Det juridiske ansvar, der kan medføre erstatningsretlige og strafferetlige konsekvenser for ministeren, er derimod reguleret i ministeransvarlighedsloven (lov nr. 117 af 15.4.1964) og i Grundlovens § 59. I sidstnævnte eksempel er der institueret et særligt organ, Rigsretten, til at behandle sager af denne karakter. Det er Folketinget, der træffer bestemmelse om, hvorvidt en sag skal rejses i Rigsretten. Denne procedure illustrerer, at der er en tæt sammenhæng mellem det politiske og det juridiske, men selv om dette er tilfældet, er der ikke tvivl om, at en minister kan ifalde et juridisk ansvar. Heroverfor er det klart, at den fastsatte procedure er meget krævende, og at der dermed skal foreligge en lovovertrædelse af en vis grovhed og klarhed, forinden Folketinget vil vælge at rejse tiltale. Dette er da også sket yderst sjældent; senest i Tamilsagen.
Denne konstatering af de faktiske forhold er dog ikke ensbetydende med, at ministre ikke har et ansvar, der omfatter både deres administration og deres handlinger i Folketinget, jfr. ministeransvarlighedslovens § 5. Det bemærkes herved, at denne redegørelse ikke tager sigte på at bedømme, hvorvidt der i det konkrete tilfælde burde være søgt gjort et ansvar gældende mod lagmanden eller andre ministre, men alene har til formål under en dansk synsvinkel at angive det grundlag, hvorpå et sådant spørgsmål kan bedømmes.
2. Hvorledes vurderes fremsatte udtalelser?
Et centralt spørgsmål er, på hvilket grundlag udtalelser fremsat af en minister i Folketinget skal bedømmes. Man kan forestille sig, at sådanne udtalelser blot har haft politisk karakter med den konsekvens, at de alene kan udløse et politisk ansvar. En anden mulighed er, at de også vil kunne udløse juridisk ansvar.
Ifølge ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2, må en minister ikke overfor Folketinget fremsætte urigtige eller vildledende udtalelser. Væsentlige oplysninger må ej heller forties. Er dette tilfældet, kan ministeren ifalde et jurdisk ansvar. Hvorledes en ministers udtalelser i det konkrete tilfælde skal bedømmes, afhænger af en vurdering af udtalelsens indhold og den sammenhæng, hvori den er fremsat.
Som udgangspunkt kan udtalelsen være rent politisk, men den kan også vedrøre sagsforhold, der kan begrunde et juridisk ansvar. Dette kan være tilfældet, såfremt ministeren eksempelvis redegør for et eksisterende retsgrundlag eller for gennemført sagsbehandling eller for en afgørelse, der er truffet under ministerens ressort. Indeholder en udtalelse ministerens opfattelse af et fortolkningsspørgsmål, må dette opfattes som udtryk for ministerens juridiske opfattelse, der ikke nødvendigvis skal være utvivlsom. Den omstændighed, at f.eks. domstolene på et senere tidspunkt når til et andet resultat, betyder ikke nødvendigvis, at ministeren kan kritiseres. Afgørende er, at udtalelsen ikke må være i strid med ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2. Det er selvsagt ikke altid åbenbart, på hvilket grundlag en minister udtaler sig, men som udgangspunkt er det ministerens pligt at klarlægge, om en udtalelse er udtryk for rent politisk opfattelse, eller om den har en anden karakter. I denne forbindelse må betones, at en minister i Folketinget og i andre offentlige sammenhænge udtaler sig som minister, og at det derfor er uvedkommende, om en fremsat udtalelse er udtryk for ministerens personlige mening, eller dette ikke er tilfældet, jfr. herved også under 4.
I det foreliggende tilfælde, hvor sagen vedrører anvendelsen af en lovbestemmelse og dennes forhold til styrelsesloven, er det nærliggende at antage, at den fremsatte udtalelse ikke alene har været politisk. Det er som tidligere nævnt i Danmark Folketinget, der endeligt vurderer, hvorledes en fremsat udtalelse skal forstås. Det er ligeledes Folketinget, der bedømmer om en fremsat udtalelse er af en sådan karakter, at den bør udløse konsekvenser, der ikke behøver at være så drastiske som rejsning af en rigsretssag, men bl.a. kan bestå i, at en nærmere undersøgelse bliver iværksat.
Er det åbenbart, at en udtalelse er urigtig eller vildledende, er det naturligt, at det får konsekvenser. Er sagen ikke krystalklar, vil Folketingets politiske karakter let komme til at influere på den bedømmelse, der bliver foretaget. Også i undersøgelsesorganer, der ikke normalt er politiserede, vil det blive tillagt betydning, at udtalelserne fremsættes indenfor et politisk univers. Der vil være en vis tilbageholdenhed med hensyn til at drage for stærke konsekvenser. Alt dette forudsætter dog som nævnt, at det ikke er klart, at udtalelsen er urigtig eller vildledende.
3. Ansvar i forhold til ophævet lov.
Landsstyresagsudvalgets begrundelse for ikke at undersøge spørgsmålet om, hvorvidt fiskeriministerens administration i forhold til lønreguleringsfondlovens § 4 har været forsømmelig, er baseret på at problemstillingen angår en lovbestemmelse, der efterfølgende er blevet ophævet af Lagtinget. Tankegangen må antages at være, at problemstillingen alene har historisk interesse, hvorfor der ikke er grund til at forfølge sagen.
Set under en dansk synsvinkel er denne argumentation ikke bæredygtig, idet det principielt må betragtes som uden betydning for bedømmelsen efter ministeransvarlighedslovens § 5 stk 1 om en ministers beslutninger vedrører en lovbestemmelse, der på et senere tidspunkt er blevet ophævet. Der er ikke tvivl om, at der kan ifaldes ansvar i relation til historiske forhold. Det må tilføjes, at den omstændighed at reglen er ophævet, ikke som udgangspunkt mindsker den faktuelle og retlige interesse i en undersøgelse. For den parlamentariske kontrol med regeringen er det afgørende, at det altid kan vurderes, om der er sket lovmæssig forvaltning. Denne mulighed kan ikke fjernes, fordi en lovbestemmelse ophæves f.eks. på regeringens initiativ. I modsat fald ville en regering i mange tilfælde have mulighed for at gøre ministeransvaret illusorisk.
4. Konklusion vedrørende ministres udtalelser og administration.
Det danske statsstyre er baseret på en forudsætning om, at regeringen ved sine ministre i udtalelser overfor Folketinget giver rigtige og ikke vildledende oplysninger. Denne forudsætning er fundamental i et parlamentarisk folkestyre. Det gælder uanset om ministre udtaler sig politisk eller juridisk. Der findes ikke i denne sammenhæng en tredje kategori, der omfatter ministerens personlige mening. Selvom sådanne personlige udtalelser skulle anerkendes, ville fremsatte udtalelser iøvrigt være underlagt tilsvarende krav. Disse gælder uanset hvad, der er udtalelsens genstand, dvs. om der er tale om noget aktuelt eller historisk. Konstateres det, at fremsatte udtalelser ikke lever op til nævnte krav, kan dette udløse politiske og/eller juridiske konsekvenser. Det vil afhænge af en nærmere vurdering af udtalelsens karakter og betydning hvilke konsekvenser, der konkret bliver talen om. Dette retsfølge-spørgsmål har dog ikke betydning for den almindelige stillingtagen til ministerudtalelser.
På tilsvarende måde kan et ansvar overfor en minister gøres gældende i relation til administration af fastsatte lovregler m.v. Dette er gældende uanset at de pågældende regler er blevet ophævede. Sammenfattende kan dermed om denne problemstilling anføres:
Peter Blume
København 2.februar 2000.